"על מכרזים" - על חשיבות ניהול מדויק של פרוטוקול פתיחת המעטפות
פעמים רבות אנו נשאלים על ידי רשויות שונות מדוע במכרזים שהן מפרסמות, לא מוגשות מספיק הצעות? או מדוע במכרז מסוים מספר המציעים הוא מצומצם עד כדי לא קיים? לשאלה זו עשויות להיות תשובות מגוונות ומשולבות והן כמובן תלויות מכרז – החל מאופן ניסוח המכרז, תנאי הסכם ההתקשרות, המשך במבנה השוק, מיקומה הגיאוגרפי של הרשות וכיו'.
על כל אלו יש להוסיף את "אמון" הציבור (ציבור המציעים והציבור בכללותו) בשיטת המכרזים וברשות המנהלית המפרסמת את המכרז. התנהלות אחידה לאורך זמן, בהוגנות, שקיפות והקפדה על הוראות הדין קלה כבחמורה היא מרכיב מפתח בהגברת ה"אמון" בשיטה וברשות.
לטעמנו (ואף מניסיוננו), ישנו יחס ישיר בין מידת "האמון" למידת קבלת הצעות טובות לאורך זמן אצל עורך המכרז.
כך, ככל שרמת האמון גבוהה יותר סביר שיוגשו הצעות טובות ורבות יותר ממגוון רחב של מציעים, ולהיפך – ככל שרמת האמון נמוכה יותר, כך ידירו רגליהם מציעים שונים מהגשת הצעות לרשות המנהלית וזו האחרונה, וכפועל יוצא הציבור כולו, ייצאו מפסידים (אם לא בטווח הקצר בוודאי בטווח הארוך) ודוגמאות לכך קיימות למכביר.
אחד הכלים המשמעותיים, מיני כלים רבים אשר קיימים בידי הרשות המנהלית להגברת האמון הציבורי הוא עריכת פרוטוקולים מסודרים המשקפים את הדיון שנערך, שיקול הדעת שהופעל וההחלטה המנומקת שהתקבלה. היעדר פרוטוקולים כאמור, עשוי לאיין את חזקת התקינות המנהלית העומדת לרשות במסגרת ניהול מכרזיה (ראו בג"צ 3751/03 אילן נ' עיריית תל אביב – יפו [פורסם בנבו]).
חשיבות נודעת ומיוחדת ישנה גם לפרוטוקול פתיחת המעטפות. באמצעות פרוטוקול זה ניתן לדעת את זהות מגישי ההצעות, את גובה ההצעה (במכרז שאינו דו שלבי), חלקי ההצעה וכיו'. באופן כזה ניתן לוודא כי לא "הוכנסו" הצעות לתיבה הצעות לאחר המועד האחרון להגשת ההצעות וכי לא נעשו שינויים כאלו ואחרים בחדרי חדרים בהצעות עצמן.
עת"מ 57096-07-21 בסט ייזום בע"מ נ' המוסד לביטוח לאומי (פורסם בנבו 25.11.21).
בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים דן לאחרונה בפגמים בפרוטוקול פתיחת המעטפות והתייחסות למעטפות המכרז בהליך המכרזי. פסק הדין עסק במכרז פומבי אשר פרסם וניהל המוסד לביטוח לאומי לשכירות או רכישה של נכס בהיקף של כ-100 מלש"ח כאשר במסגרתו ניתן היה להגיש הצעה לשני סוגי העסקאות כאמור (שכירות ו/או רכישה).
פרוטוקול פתיחת ההצעות נרשם ככל הנראה באופן חלקי וכללי, בניגוד לנהלי הביטוח הלאומי (עורך המכרז) ובלשונו של בית המשפט: "עשתה ועדת המכרזים את מלאכתה קלה, ולא פתחה, בדקה, ו'סיפררה' את המעטפות בדקדקנות הנדרשת, במכרז שכזה".
בנוסף, בשתיים מההצעות נרשמה הערה נוספת ולפיה אותן הצעות מוגשות הן לשכירות והן לרכישה, כאשר אצל אף אחת מהמציעים האחרים לא נרשמה הערה מעין זו. כך שלמעשה לכאורה (בהתאם לפרוטוקול) אף אחת מ-6 המציעות האחרות לא הגישה הצעה לשכירות ורכישה גם יחד. כחודשיים לאחר מכן פנה המוסד לביטוח לאומי לוועדת המכרזים העליונה, לכאורה בעקבות פניה של מציע במכרז, וביקש לדעת מה עלה בגורל הצעתו של אותו מציע, אשר הגיש הצעה "גם לשכירות וגם לרכישה". מיותר לציין כי בפרוטוקול הפתיחה לא צוין כי אותו מציע כאמור, הגיש הצעה "גם לשכירות וגם לרכישה".
אם לא די בהתנהלות עורך המכרז עד כה, ביחס לפניה כאמור. התנהל דיון נערך בפרוטוקול ללא ציון נוכחים, ללא תאריך וללא חתימות, בו ניתן אישור לכאורה לבחון את הצעות המחיר של אותו מציע שפנה יחד עם הצעה נוספת.
רצה הגורל והצעתו של אותו מציע הייתה הזולה ביותר – ומכאן העתירה. עיקר טענתה של העותרת הוא כי קיימת אפשרות שההצעה של הזוכה "הוגנבה" במועד מאוחר יותר לתיבה כדי להבטיח את זכייתה.
בית המשפט כאשר הוא מצטט את ההלכה שנקבעה בעע"ם 6203/11 הסעות המוביל הארצי 2007 בע"מ נ' עיריית רמלה [פורסם בנבו] (27.12.2011)] קבעה כי:
"בהליך מכרזי, ובוודאי בהליך מורכב שבמרכזו בנייה ומהלך כלכלי בסדר גודל של כמאה מיליון ₪ קיימים מספר שלבים קריטיים שיש להקפיד בהם, קלה כבחמורה, כדי לשמור על ניקיון ההליך והאמון בו. אחד משלבים אלה הינו שלב פתיחת המעטפות וההתייחסות למעטפות לאחר מכן"
…
"שלב פתיחת המעטפות טעון התנהלות בחרדת קודש: "בית המשפט קמא נתן גם דעתו לטענה, כי לא נוהל פרוטוקול בישיבה שבה נפתחו מעטפות המכרז, וכי לא נקראו במעמד הפתיחה סכומי ההצעות. תקנה 17 (ג) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח- 1987 (להלן התקנות) קובעת כי …… בענייננו נוהל פרוטוקול, נקראו שמות המציעים השונים, וכן סכומי הערבות (נספח א' לתגובת המשיבה 1) – אך לא צוין הסכום הכולל של כל הצעה. …. לא המציעים ולא עורך המכרז יחליטו על דעת עצמם שהוראה מהוראות התקנות או המכרז אין בהן צורך. הוראות אלו נועדו לשמור על טוהר ההליך המכרזי, שקיפותו ושויוניותו, ומכאן החשיבות שבהקפדה עליהן, בחינת פשיטא… פרוטוקול של ועדת מכרזים צריך להיות ברור כדי שלא יחייב פירושים ופלפולים…אין עסקינן ב"כתב חידה" אלא במכרז ובדרישות התקנות, ואת אלה אין לפרש בפלפול אלא בשכל הישר, כפשוטם"
ביחס לטענות העותרת כי קיימת אפשרות שהצעת הזוכה "הוגנבה" לתיבת המכרזים נקבע:
"לא לי להטיל דופי ביושרם ובהגינותם של עובדי ציבור מסורים, ולא כלאחר יד אהיה נכון לתת יד לטענות המגיעות לרמות קונספירטיביות. כשלעצמי, ייתכן שנוטה הייתי ביתר קלות לאמץ דווקא את עמדת המשיבה 1 לסדרת תקלות שפקדו אותה בתום לב. ברם, התנהלות שכזו, כשברקע מכרז בהיקף של כמאה מיליון שקלים חדשים, היא, לכל הפחות, מביכה, ואין זו התנהלות שניתן להכשירה. רחוק מכך. נבצר מבינתי כיצד שלב קריטי כמו שלב פתיחת המעטפות מתנהל ברישול שכזה, בניגוד להוראות הביטוח הלאומי עצמו, כנראה ללא נוכחות של יועץ משפטי כלשהו…. לא פחות מכך, נבצר מבינתי, כיצד מסמך שנועד לשקף את פרוטוקול פתיחת הצעות המחיר, שגם אותו הזכרתי, יוצא לאור ללא תאריך וללא חתימה".
סופו של דבר העתירה התקבלה במובן זה שבית המשפט החזיר את המכרז לשלב הגשת ההצעות ובעצם קבע כי הביטוח הלאומי ינהל את השלב הזה שוב כאשר שתי המציעות היחידות שנותרו על הפרק הן העותרת והזוכה המקורית במכרז.
